La struttura della PA italiana

122.470 unità organizzative in 23.530 enti, distribuite su 9 livelli gerarchici. I Carabinieri hanno più uffici di un intero ministero. Il 71% delle UO sono “radici” senza gerarchia dichiarata. Ecco la prima mappa completa della complessità organizzativa della Pubblica Amministrazione italiana.

1. La PA in numeri

La Pubblica Amministrazione italiana è un arcipelago di 23.709 enti iscritti all’IndicePA. Di questi, 23.530 (99,2%) hanno almeno un’unità organizzativa censita. Il totale delle unità organizzative (UO) è 122.470, raggruppate in 39.380 Aree Organizzative Omogenee (AOO).

Il 28,9% delle UO ha un legame gerarchico esplicito (campo codice_uni_uo_padre valorizzato), permettendo di ricostruire alberi organizzativi fino a 9 livelli di profondità.

Più della metà degli enti sono Enti locali (comuni, province, unioni, comunità montane) con 9.056 enti, seguiti dalle Scuole (8.176) e da una lunga coda di Altri enti (3.579) che include gestori di pubblici servizi, stazioni appaltanti e società in house.

Lo Stato centrale nel suo insieme (ministeri, agenzie fiscali, enti nazionali) conta solo 118 entità — poche, ma con una complessità organizzativa sproporzionata.

2. Dove la burocrazia è più fitta

Se la media nazionale è di 5,2 UO per ente, la distribuzione è fortemente asimmetrica. Pochi grandi enti concentrano migliaia di unità organizzative.

L’Arma dei Carabinieri guida la classifica con 9.564 UO — più del Ministero della Giustizia (2.596), della Difesa (1.594) e della Guardia di Finanza (1.023) messi insieme. È la struttura capillare sul territorio (comandi di stazione, tenenze, legioni) a generare questa complessità.

63 enti hanno più di 100 UO: sono i grandi ministeri, le forze di polizia, gli enti previdenziali (INPS: 487 UO), le regioni più grandi e alcune ASL metropolitane.

All’opposto, 1.226 enti hanno una sola UO — tipicamente piccoli comuni o gestori di servizi con struttura minima.

3. I livelli della burocrazia

La gerarchia organizzativa non è piatta. Con una CTE ricorsiva sui codice_uni_uo_padre abbiamo ricostruito la distribuzione dei livelli:

Il 71% delle UO è al livello 1 (radice): sono unità che non dichiarano un padre gerarchico. Ma dal livello 2 in poi la struttura si articola:

• Livello 2: 15.587 UO (12,7%) — dipartimenti, direzioni, aree
• Livello 3: 7.733 UO (6,3%) — servizi, uffici di secondo livello
• Livello 4-6: 10.676 UO (8,7%) — strutture territoriali e periferiche
• Livello 7-9: 1.371 UO (1,1%) — picchi di profondità in enti iper-strutturati

La profondità media è di 1,70 livelli, ma sale a 2,21 per lo Stato centrale e tocca punte di 5+ nei ministeri con articolazioni periferiche (Giustizia con tribunali, Difesa con reparti territoriali).

4. Gli uffici più diffusi

Escludendo gli uffici “obbligatori per legge” (Ufficio per la transizione al Digitale, Uff_eFatturaPA), la classifica degli uffici reali racconta le funzioni fondamentali della macchina pubblica:

Ufficio Tecnico è il più diffuso (807 occorrenze unendo le varianti “Ufficio Tecnico”, “UFFICIO TECNICO”, “Ufficio Tecnico LL.PP.”), seguito da Polizia Locale (788, che include “Polizia Municipale” e “Vigili Urbani”) e Ufficio Ragioneria (707, che include “Ragioneria” e “Ufficio Ragioneria e Contabilità”).

La variabilità nei nomi riflette l’assenza di standardizzazione: ogni ente inserisce la denominazione in modo autonomo nell’IndicePA.

Quanti enti hanno ciascun ufficio? Ecco la diffusione reale:

L’Ufficio Tecnico è presente in 807 enti, Polizia Locale in 784, Ufficio Ragioneria in 705. Significa che 1 comune su 3 circa ha un ufficio tributi dedicato (577 enti) — gli altri lo gestiscono in forma associata o con personale condiviso.

5. La galassia delle partecipate

Oltre alla struttura interna, la PA controlla una galassia di società partecipate. Il dataset mef_partecipazioni (MEF) registra 53.656 dichiarazioni di partecipazione per il 2023.

Le Amministrazioni locali (comuni, province, regioni) sono di gran lunga il comparto con più partecipazioni: oltre 32.000 società censite. Seguono le aziende sanitarie locali e le scuole (che spesso partecipano a consorzi e fondazioni).

Il 40% delle partecipazioni riguarda servizi pubblici locali (acqua, rifiuti, trasporti), il 25% servizi strumentali (informatica, facility management) e il resto servizi di interesse generale (cultura, turismo, sociale).

6. Chi comanda

I vertici della PA sono distribuiti per tipologia di ente:

• Enti locali: il 90% ha un Sindaco come vertice, il resto Presidenti (di unione, comunità montana) o Commissari
• Scuole: Dirigente scolastico è il titolo esclusivo (8.068 su 8.176)
• Sanità: Direttore generale è il vertice delle ASL (112), con Presidenti per IPAB e ASP
• Regioni: Presidente è il titolo dominante (74 su 90)
• Stato centrale: Ministro (13), Presidente (enti di regolazione) e Direttore generale (agenzie)
• Ordini professionali: quasi tutti Presidenti

7. Mappa riassuntiva per macrocategoria

I numeri confermano che la complessità organizzativa non è proporzionale al numero di enti: lo Stato centrale ha solo 118 enti, ma ognuno ha in media 71 UO e profondità media 2,21. Al contrario, le scuole hanno 8.176 enti ma profondità 1,01 (struttura piatta: scuola → uffici amministrativi).

Cosa abbiamo imparato

I fatti

1. La PA non è un monolite. Ha 23.530 enti con organizzazioni molto diverse: dai 9.564 uffici dei Carabinieri ai singoli uffici dei piccoli comuni.
2. Il 99,2% degli enti IPA ha UO censite. La copertura è quasi totale — mancano solo 179 enti (0,8%).
3. La gerarchia è più piatta di quanto ci si aspetterebbe: profondità media 1,70, ma con punte di 9 livelli nei grandi enti. Il 71% delle UO non ha un padre dichiarato.
4. Gli enti locali governano la galassia delle partecipate: 32.000+ società censite, per servizi che vanno dall’acqua al trasporto pubblico.
5. Lo Stato centrale ha poche entità ma struttura molto complessa: 118 enti, 8.334 UO, profondità media 2,21.

E allora?

Questa mappa è il primo tassello per rispondere a domande più grandi: dove si concentrano i dirigenti? quali uffici hanno più personale? la complessità organizzativa è correlata a maggiore spesa o a migliori servizi?

Ora che abbiamo la struttura, possiamo incrociarla con i dati di contabilità (SIOPE), personale (dipendenti pubblici), appalti (ANAC) e performance (LEA, OpenCivitas) per capire non solo come è fatta la PA, ma come funziona.

Dataset

Dataset interrogabili via clean-query nel workspace DataCivicLab.

Limiti

• La gerarchia organizativa è ricostruita solo per il 28,9% delle UO (quelle con codice_uni_uo_padre valorizzato). Per il restante 71,1% non è noto il rapporto di dipendenza.
• Le UO “Uff_eFatturaPA” (20.221) sono uffici fittizi creati per la fatturazione elettronica, non corrispondono a uffici reali.
• I dati IPA sono uno snapshot aggiornato continuamente — non c’è serie storica della struttura organizzativa.
• mef_partecipazioni copre fino al 2023; i dati più recenti potrebbero non riflettere lo stato attuale.

Notebook

• notebooks/la-struttura-della-pa_v2.ipynb — validazione dati e generazione figure

Contratto tecnico

• support_datasets/ipa-unita-organizzative
• support_datasets/ipa-aree-organizzative-omogenee